集体土地所有权确权应厘清变迁经过
申 请 人：某村南组
被申请人：卧龙区人民政府
第 三 人：某村北组；某村A组；某村村委
复议机关：南阳市人民政府
一、基本案情
申请人于2020年4月20日向被申请人提出土地确权申请，被申请人于2021年1月25日作出《土地权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定》），将188.991亩争议土地确权归某村村委所有，申请人、某村北组、某村A组均不服该处理决定，均向南阳市人民政府申请行政复议。本案以某村南组（申请人）申请视角进行案例分析。
二、事实和理由
申请人认为：1.《处理决定》认定事实错误。南组、北组原为一组，南北二组已在争议土地上连续耕种30多年，争议土地应当归两组所有。2.采信证据错误。《处理决定》以《合作造林合同》为基础，但该合同本身不涉及土地所有权的流转和确认。3.适用法律不当。1995年实施的《土地确权规定》对1960年的土地权属变动情况没有溯及力。4.未听取土地承包户意见，程序违法。5.被申请人曾将争议土地确权给村委，原处理决定已被法院撤销，被申请人在没有新的事实和证据的情况下，作出与原行政行为相同的行政行为，违反规定。
被申请人认为：《处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。
第三人某村北组答辩意见与申请人一致。
第三人某村A组认为：1.《处理决定》认定事实错误。争议地是其从外公社带来的口粮田，而非迁移安置遗留土地，1963年A组将争议土地出借给该村大队（现村委）合办林场，争议土地仍应归A组所有。2.《处理决定》采信证据错误。被申请人未对证据进行完整归纳，割裂了证据完整性。3.《处理决定》适用法律错误。
第三人某村村委认为：三个村民小组提交的相关证据均具有排他性，证明力不足，但各方对1965年起村委与林业部门进行合作造林一事均不否认，《处理决定》将争议土地确权归村委所有，既符合事实，也有利于化解矛盾。
复议机关查明：1.南组、北组、A组为同村村民小组，南组、北组原为同一小组，原A自然村部分村民因修建水库迁移安置，现A组是原A自然村未迁走村民形成的村民小组。2.争议土地系1958年国家建设水库移民迁安遗留土地的一部分，本案争议各方对争议土地四至、面积均无异议。3.南阳合作林总场（管理站）与该村林场签订《合作造林合同》载明：“1965年-1982年管理站采取大包干的形式……委托某村林场营造国队合作林……该林场的管理机构为某大队（现该村村委）。”争议土地位于上述林场范围内。4.该村村委对林场经营管理使用至1987年，1987年南组、北组抢占争议土地进行耕种，A组随即提出异议并向有关部门提起土地纠纷仲裁。5.被申请人在2018年对争议土地作出的原处理决定因程序违法被人民法院依法撤销。6.区自然资源局于2020年5月28日受理申请人提出的确权申请并进行调查、调解，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》，但未向复议机关提交延长调查时间的证明材料，亦未说明超出法定期限作出《处理决定》的合理原因。7.《处理决定》认定南组、北组、A组提供的证据均不足以证明其对案涉土地有所有权；南组、北组自1987年的非法抢种行为不具有合法性；该村村委在1963年-1987年间对争议土地管理使用已满二十年，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，确定争议土地归该村村委所有。
三、焦点问题评析
本案焦点为被申请人作出的《处理决定》是否合法。
事实认定和法律适用方面，核心在于各方提交的证据能否予以采信、集体土地所有权是否可因长期使用取得。南北二组、A组、村委均主张自己对争议土地享有所有权，但对案涉土地来源问题说法不一，除对己方有利的证人证言外，南北二组、A组均未提供能够证明争议土地原始来源的有效书证，证据证明力不足。A组主张争议土地系其出借给该村村委开设林场使用，但未提交证据予以证实，被申请人未予采信并无不当。各方对争议土地由该村村委经营管理林场使用至1987年的事实均无争议，至1987年南北二组将争议土地强行耕种后，各方产生纠纷。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”在该村村委对争议土地管理使用的1963年至1987年间，南北二组、A组均未向村委主张过权利，该村村委连续使用案涉争议土地超过二十年，应当确认归该村集体所有。南北二组1987年强行耕种争议土地的行为系非法占有使用，不应受到法律保护。《处理决定》依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定将争议土地确定归该村村委所有，认定事实清楚，适用法律正确，结论并无不当。
程序方面，该区自然资源局于2020年5月28日受理申请人提出的土地确权申请，被申请人于2021年1月25日作出《处理决定》，超过法定处理期限，且未向复议机关提交延长调查时间的证明材料，亦未说明超出法定期限作出《处理决定》的合理原因，属于程序违法。
四、审理结果
复议机关审查后认为，被申请人作出的《处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，结论适当，但作出《处理决定》明显超出法定期限，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认被申请人作出的《处理决定》程序违法。
五、审理要旨
本案属于土地权属争议纠纷，涉及一个村集体、三个村民小组，争议时间跨度长达三十余年，属于历史遗留问题。在认定事实的过程中，复议机关需对争议各方提交的证据进行判断，综合分析原行政机关在确权过程中采信的证据是否可靠、查明争议土地的历史沿革是否清晰、适用的依据是否正确、确权的程序是否合法，尊重历史、兼顾现实，作出相应的复议决定。
六、典型意义
在实践中，一些村集体、组集体的土地确权案件，其历史渊源可前溯到建国前后，此类案件往往涉及群众多、案情复杂。但由于历史久远、时间跨度大、政策变动、证据缺失等多种因素，存在事实认定难、调解协调难、案件处理难、复议或诉讼结果执行难的问题。以本案为例，争议各方自1987年权属出现争议后的长达数十年间，各方群众反复进行复议、诉讼、信访，争议土地所有权一直未有定论，甚至曾引发群体性冲突。案涉复议决定作出后，当事人再次向人民法院提起行政诉讼，经一审、二审后，人民法院作出终审判决，依法驳回了南组、北组、A组的诉讼请求，支持了某区确权决定和复议机关作出的复议决定。一方面，行政机关和基层组织要加强法制宣传力度和方式，针对农村群众的特点，加强相关的法律法规宣传，用群众喜闻乐见的形式做好宣传工作，提高群众的法治意识。另一方面，行政机关对于无争议的集体土地，要按照相关规定，做好农村土地承包经营权确权发证工作，逐步将集体所有土地权属进一步明确化、书面化；对于已经产生的土地权属争议，要充分考虑争议各方的意愿和历史因素，查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，区别各个历史时期的土地方针、政策，根据具体情况积极协调，加大调解力度，以事实为依据，以法律为标准，尊重历史、照顾现实，合情、合理、合法解决土地纠纷，依法妥善作出处理，维护社会稳定。