行政复议决定书
宛政复决〔2023〕87号
申 请 人：南阳市XX房地产开发有限公司
住 所 地：长江路与泰山路交叉口东南角XX小区
委托代理人：吴X霖、陈X震，河南千业律师事务所律师
被申请人：南阳市城市综合执法局
申请人不服被申请人2023年3月16日作出的《行政处罚决定书》（综执示范城罚决字〔2022〕第69号，以下简称《处罚决定》），于5月15日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，经延期审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销《处罚决定》。
申请人称：
一、《处罚决定》认定事实错误。案涉工程符合竣工验收条件，已经经过五大主体验收合格，不存在未经竣工验收即投入使用的情形。竣工验收是民事法律行为，而非行政行为，未办理行政监督手续不足以直接否定民事法律行为的效力。被申请人将竣工验收手续的瑕疵等同于未经竣工验收，否定民事法律行为的效力，不具有事实和法律依据。
二、申请人在竣工验收前电话告知工程质量监督机构，但工程质量监督机构未依法履行行政职责，申请人不存在过错。案涉工程已完成竣工验收，即便存在未办理工程质量监督手续的情形，也应当根据《建设工程质量管理条例》第五十六条或者《河南省建设工程质量管理条例》第四十四条的规定进行处罚。
被申请人称：
一、被申请人于2022年7月8日接到城乡一体化示范区住建中心行政违法事项线索移交函，反映申请人建设的XXXXX项目未经验收擅自交房，涉嫌违法。被申请人于7月13日立案调查，经查，案涉项目共18栋楼，其中住宅15栋。2022年4月25日起，申请人在不具备竣工验收条件的情况下，没有申请质量监督部门监督，组织参建单位未按照法定程序竣工验收并交付使用，违反了《建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条的规定。被申请人于2022年9月27日作出《行政处罚事先告知书》，于11月14日根据申请人的申请举行了听证，于2023年3月16日依据《建设工程质量管理条例》第五十八条和《建设工程质量管理条例》行政处罚裁量标准，对申请人作出罚款2890675.39元的行政处罚。
二、根据执法记录影像等调查情况，案涉工程并未完工，缺少人防工程等资料，申请人匆匆进行不符合法定程序的竣工验收，进而交付使用，是为了减少业主起诉购房合同违约诉讼。其次，只有符合监管法律规定的民事行为才是合法的民事行为，正如经过登记的婚姻关系才有效一样。询问笔录显示，示范区住建中心未接到要求对XXXXX项目的竣工验收进行监督的任何形式通知。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》，申请人所谓的“竣工验收”是违法的，引用《合同法》的相关规定也是错误的。
三、申请人所称的“在竣工验收前电话告知了工程质量监督机构”无事实依据。申请人将工程质量监督手续和建设工程竣工验收程序混为一谈。被申请人未接到有关申请人未办理工程质量监督手续的违法线索，因此申请人认为应当适用《建设工程质量管理条例》第五十六条是错误的。
经审理查明：
一、XXXXX项目系申请人开发建设的工程。城乡一体化示范区住房和城乡建设服务中心（以下简称“示范区住建中心”）系案涉项目的质量监督管理单位。
二、2022年7月6日，被申请人收到示范区住建中心《行政违法事项线索移交函》，主要内容为：1.多起群众来访反映XXXXX项目未经验收擅自交房；2.示范区住建中心多次约谈申请人，要求停止交房行为并尽快组织竣工验收，验收合格后方可交付使用，但申请人未停止交房行为；3.申请人的行为涉嫌违反《建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条，移交被申请人处理。《行政违法事项线索移交函》附件显示，示范区住建中心分别于2022年4月29日、5月13日约谈申请人负责人，责令其立即停止违规交房行为，并向业主公告收回交付房屋、尽快组织竣工验收，如继续违规交房将移送执法部门调查处理。
三、2022年7月14日，被申请人到案涉项目所在地进行了现场勘验调查。经查，申请人自2022年4月25日开始，在未书面通知工程质量监督机构到场监督的情况下，组织各参建单位进行竣工验收，并分批向业主办理交房手续，并将1#、2#、3#、6#、8#、9#、10#、11#、13#、15#、17#住宅楼交付业主使用。上述11栋住宅楼涉及建筑面积67629.43㎡，合同价款共82590725.5元。
另查明，2022年8月15日，被申请人对申请人负责人的调查笔录显示，申请人在竣工验收前未书面通知工程质量监督机构，申请人提供的《竣工验收报告》未签署日期、未经施工单位技术负责人审核签字、没有总监理工程师签署意见。根据被申请人对申请人公司负责人的调查，案涉项目因人防、消防资料不完备，未向主管部门提交工程竣工验收报告。
四、2022年9月27日，被申请人向申请人作出《行政处罚事先告知书》，告知了申请人拟作出的行政处罚及其依据，并告知了申请人陈述、申辩和申请听证的权利。根据申请人的申请，被申请人于11月14日召开听证会，听取了申请人的陈述申辩意见。2023年3月16日，被申请人作出《处罚决定》，认定申请人在XXXXX项目不具备竣工验收条件的情况下，组织参建单位未按法定的竣工验收程序进行竣工验收，并将部分住宅楼交付使用，上述行为违反了《建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条第二、第三款、第三十七条第二款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第三十六条第三项的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项的规定，责令申请人改正，并对申请人处以2890675.39元罚款的行政处罚。《处罚决定》于3月16日向申请人送达。
本机关认为：
一、《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，结论适当。申请人8月15日向被申请人提交的《竣工验收报告》未经施工单位技术负责人审核签字、没有总监理工程师签署意见，不具备《建设工程质量管理条例》第十六条、第三十七条规定的竣工验收条件。且申请人组织参建单位进行竣工验收时，未按规定通知工程质量监督机构到场监督，将案涉11栋住宅楼交付业主使用。《处罚决定》认定申请人的行为构成未经竣工验收擅自交付使用，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项的规定，责令申请人改正，并对申请人处以2890675.39元罚款的行政处罚，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，结论适当。被申请人在作出《处罚决定》前，依法进行了调查，告知了申请人陈述申辩、申请听证的权利，组织了听证会听取意见，在法定期限内作出《处罚决定》并送达申请人，程序合法。
二、申请人的复议理由不能成立。根据《房屋建筑和市政基础工程竣工验收规定》第六条，建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。申请人主张已通过电话形式通知，既未提交相应证据证明，形式上也不符合上述规定。且工程质量监督机构到场监督是竣工验收的必要程序，监督情况也是工程质量监督报告的重要内容，申请人认为未书面通知监督机构到场属于验收程序瑕疵的主张不能成立。
根据《建设工程质量管理条例》第十三条、第五十六条的规定，建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。建设单位未按照国家规定办理工程质量监督手续的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款。上述规定适用的违法行为为“未办理工程质量监督手续”，该行为与本案申请人未按要求通知工程质量监督部门到场监督竣工验收，并非同一行为。申请人主张按照《建设工程质量管理条例》第五十六条、《河南省建设工程质量管理条例》第四十四条的规定进行处罚，缺少事实和法律依据。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人于2023年3月16日作出的《行政处罚决定书》（综执示范城罚决字〔2022〕第69号）。
如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年8月10日